禁毒研究｜美国易制毒化学品监管的挑战与应对

美国易制毒化学品监管的挑战与应对

韩敬梓，兰州大学民族社会学博士，加拿大麦吉尔大学人类学博士后，兰州财经大学马克思主义学院副教授，硕士生导师，主要研究领域毒品问题和禁毒研究、医学人类学。

高心怡，中国药科大学药学院药物分析专业本科生。

摘要：美国的易制毒化学品在很长时期内不是执法的重点，随着20世纪50年代至80年代甲基苯丙胺的流行及滥用，对甲基苯丙胺前体的监管被提上日程。甲基苯丙胺前体的监管之争，使美国对易制毒化学品的处置逐渐走上执法与监管的平衡。本报告以甲基苯丙胺前体监管为切入点，通过爬梳易制毒化学品监管的立法、范围、技术、国际合作，并结合当下的新冠肺炎疫情与芬本尼危机双重作用，研究在全球化时代如何通过加强国际合作、研发技术、立法执法等监管易制毒化学品的生产、营销、消费、存储以及进出口，进而使其得到有效监管，控制毒情形势在全球的蔓延。

关键词：美国 甲基苯丙胺 易制毒化学品

就合成和半合成毒品而言，在理想世界中，遏制其制造的关键可以用一个简单的等式来概括：“没有化学品”等于“没有毒品”。然而，在现实世界中，在过去三十年里，国际社会不得不面对的一个事实是，用于非法制造麻醉药品和精神药物的化学品也有无数种可用于制造重要产品的合法用途，因此不能简单地加以禁止。答案在于保持执法和监管的平衡组合—这是国际药物管制条约的基本原则——既要防止这些物质被转移用于非法目的，又要确保它们仍可用于合法用途，故对易制毒化学品的有效监管成为世界各国在全球化时代的禁毒事业中必须积极应对的挑战。

一 甲基苯丙胺前体的监管之争

甲基苯丙胺（俗称冰毒）

（一）作为药物的苯丙胺及其演化

“毒药同源”是国际学术界对毒品与药品关系的一个共识，甲基苯丙胺在美国曾经一度作为药物被大量使用。甲基苯丙胺，又称冰毒，是一种中枢神经兴奋剂，可注射、吸食、鼻吸或口服；长期高浓度使用会导致依赖性。甲基苯丙胺是苯丙胺（又称“安非他命”）的衍生物，由德国化学家于1887年合成，并在20 世纪30年代初首次广泛研究。在结构上与麻黄碱相似，苯丙胺是一种拟交感神经药物，可刺激自主神经系统的交感神经分支。苯丙胺的作用之一是扩张支气管，所以第一个医疗用途是在1932年作为治疗哮喘的鼻喷雾剂。随后的研究表明，该药物还有助于缓解嗜睡症，减少多动儿童的活动，抑制食欲，并使一些个体（如学生和卡车司机）能够长时间保持清醒。在20世纪30年代和40年代，苯丙胺被用于治疗各种其他病痛和疾病，包括精神分裂症、吗啡成瘾、吸烟、低血压、放射病，甚至持续打嗝。

1893年，日本药理学家首次合成麻黄碱，直到第一次世界大战期间，当日本、德国和美国向军事人员提供这种药物以提高耐力和战斗力时，甲基苯丙胺才被广泛使用。甲基苯丙胺在日本还被用于提高军工厂工人的生产力。从1941 年开始，甲基苯丙胺在日本以希洛苯（Philopon）和雪津（Sedrin）的名义在柜台上销售，标榜为“对抗嗜睡和增强活力”的产品。仅在二战后，当甲基苯丙胺作为剩余军用股票充斥市场时，其才被广泛滥用，导致了所谓的“第一次流行病”（1945~1957年）。到1948年，大约5%的16~25岁的日本人滥用了甲基苯丙胺。1954年日本滥用甲基苯丙胺的人数估计为550000人，其中约10%有甲基苯丙胺引起的精神病症状。

在美国，1951年，苯丙胺片剂无须处方即可买到，直到1959年，含苯丙胺的吸入器可以在柜台买到。在20世纪60年代，苯丙胺被广泛用作一种表面上用于治疗抑郁症和肥胖症的药物，并在1967年达到顶峰，仅在那一年就开出了3100万张处方。液体形式的甲基苯丙胺在20 世纪60年代作为海洛因成瘾的治疗方法越来越受欢迎，并迅速促成了一种新的滥用模式，包括单独或与海洛因一起静脉注射甲基苯丙胺。苯丙胺黑市主要包括从制药公司、分销商和医生非法转移的供应品。

在诺罗丁（Desoxyn）和梅太德林（Methedrine）从药品市场撤出后，非法甲基苯丙胺实验室于1962年底在旧金山出现。该药物是使用苯基-2-丙酮（P-2-P）和甲胺作为前体合成的，所得产物（称“曲柄”）是两种异构体（左旋和右旋甲基苯丙胺）的混合物，其产生的效力不如药物产品。非法制造的甲基苯丙胺粉末主导了“嗨药”市场，因为湾区摩托车团伙在20世纪60年代中期接管了甲基苯丙胺的制造和分销，沿太平洋海岸向北向南推广甲基苯丙胺的使用。

到20世纪70年代，人们更好地理解了有关使用苯丙胺的危险，并对可以合法生产的数量和分配方式施加了额外的限制。随之而来的是非法生产水平的提高，最初仅限于摩托车团伙和其他独立团体。与此同时，典型的用户群体从白领、蓝领工人转变为大学生、年轻专业人士、少数族裔和女性。

20世纪80年代，针对骑自行车者群体的执法力度加大，再加上更简单、基于麻黄碱减少的生产方法（在南加州流行），生产中心、分销中心和新一波甲基苯丙胺使用转移到圣地亚哥地区，墨西哥贩运者的参与度更大。大量非法生产的甲基苯丙胺（“冰毒”）以及前体化学品从墨西哥走私到加利福尼亚州，不仅在传统地区滥用，也越来越多地向西南和中西部各州分销。

当20世纪80年代从远东地区的菲律宾、日本、韩国和中国台湾进口的大量可抽吸的高纯度的d-甲基苯丙胺盐酸盐（“冰”）出现时，夏威夷出现了甲基苯丙胺使用的再次激增。在20世纪90年代，“冰毒”的使用在夏威夷群岛十分猖獗，毒品的分销逐渐由位于墨西哥和加利福尼亚的贩运组织主导。这些跨国有组织的犯罪集团在夏威夷得到了扩展的亲属网络的补充，这些网络在发起和传播甲基苯丙胺使用方面发挥着重要作用，这些亲属关系网络可能包括整个家庭、同事和邻里。

尽管在加利福尼亚和墨西哥运营的秘密实验室仍然是美国甲基苯丙胺的主要来源，但越来越多的甲基苯丙胺实验室在中西部各州运营。1996年，甲基苯丙胺实验室的缉获量比1995年的缉获量增加了169%，其中密苏里州缉获235个实验室，加利福尼亚州155个，亚利桑那州83个，阿肯色州74个，俄克拉荷马州71个。

（二）监管甲基苯丙胺前体对甲基苯丙胺大流行的影响

为了应对甲基苯丙胺使用的急剧增加及其相关负担，美国逐步通过广泛的立法来解决这个问题。1970年，甲基苯丙胺根据《受控物质法》（Controlled Substances Act，CSA）被列为附表II麻醉品。1996年美国力了应对甲基苯丙胺的使用和生产（尤其是与秘密实验室中使用的有毒化合物相关的环境危害）日益严重地受到公共卫生威胁，颁布了《甲基苯丙胺综合控制法》，2000年又颁布了《儿童健康法》，它们增加了对贩运和制造甲基苯丙胺的处罚，并加强了有关甲基苯丙胺预防、执法和治疗的规定。

立法者还将化学前体的供应作为减少国内甲基苯丙胺生产的一种方式，这种立法活动至少部分是由于小型有毒实验室的缉获量增加。具体而言，1989~1997年颁布的一系列联邦法规，主要针对麻黄碱和伪麻黄碱的批发市场，因为这两种主要的前体化学品被广泛用于普通减充血剂和感冒药，它们存在被用于制造甲基苯丙胺的风险。

2000年左右，前体管制工作已超越批发市场，重点控制零售网点的销售。2000年10月，作为《儿童健康法案》的一部分，国会通过了《甲基苯内胺反扩散法案》（Methamphetamine Anti-Proliferation Act, MAPA），该法案将含有伪麻黄碱的药物的零售购买限制在每次交易9克。尽管如此，普通非处方伪麻黄碱产品的零售交易——通常也称安全港或泡罩包装中的产品——仍然没有门槛限制，这是一个容易被甲基苯丙胺生产商利用的漏洞。这一漏洞最终在2005年被堵住，当时所有含有麻黄碱和伪麻黄碱的药物都被放在药房柜台后面。

尽管进行了广泛立法，但只有有限的证据证明了化学前体控制的有效性。在一项审查甲基苯丙胺前体化学控制的同行评议研究中，詹姆斯•诺内梅克（James Nonnemaker）研究了批发层面法规对于甲基苯丙胺相关的住院和逮捕的影响。作者使用急性护理住院人数来代替甲基苯丙胺需求，发现联邦针对大型生产商使用的化学前体在批发层面的法规大大减少了住院人数（尽管这种影响是暂时的，在6~24个月后消失）。相比之下，作者发现针对小规模生产者使用的前体的法规对住院率几乎没有影响。此外，他们发现与甲基苯丙胺有关的逮捕也有类似的结果。

2010年，有学者评估了《甲基苯丙胺前体法》在零售层面的前体管制对降低国内生产指标、甲基苯丙胺供应量以及甲基苯丙胺使用后果的影响。他们研究了在联邦《甲基苯丙胺反扩散法案》和加利福尼亚州颁布的更严格的州级限制期间这些指标的趋势。加利福尼亚州于2000年1月颁布了《加利福尼亚州健康与安全法》，并且与联邦《甲基苯丙胺反扩散法案》一样，将含有伪麻黄碱药物的购买量限制在每次交易9克，除非具备有效的处方。然而，与《甲基苯丙胶反扩散法案》不同的是，《加利福尼亚州健康与安全法》还降低了含麻黄碱药物的销售门槛，包据所有形式的包装，如泡罩包装，从而弥补了《甲基苯丙胺反扩散法案》中的几个漏洞。就控制甲基苯丙胺生产和使用的立法有效性而言，结果喜忧参半，这取决于立法的力度（《加利福尼亚统一受控物质法》与联邦《甲基苯丙胺反扩散法案》）、比较组的规范以及感兴趣的特定结果。一些证据表明，美国国内生产受到了这些立法努力的影响，但也有证据表明，甲基苯丙胺的价格下降、纯度上升、治疗次数增加等也受到这些立法的影响。

（三）甲基苯丙胺前体监管：控制抑或转移毒品问题？

吸毒者往往根据执法力度来转换其对不同种类毒品的使用偏好。随着对甲基苯丙胺前体监管的增强，又出现了“控制抑或转移毒品问题”的争论，美国在甲基苯丙胺大流行之后又渐次陷入“阿片类药物危机”的泥潭，而后者较之前者的影响更为深远，我们将在下文详述。

1988 年，美国各州同意对用于生产的前体化学品进行监管以防止非法合成毒品。随后的多数前体转移举措主要针对麻黄碱和伪麻黄碱，因为它们作为化学品很容易转化为甲基苯丙胺，并且广泛用作减充血药物。这些监管措施最初侧重于散装前体工业转移，并严格监管含有麻黄碱的消费品。后来，立法侧重防止转移的非处方（OTC）药，如包含伪麻黄碱的感冒药和流感药物。一些州对这些法规的收紧，使药物零售商将含有伪麻黄碱的药物放置在了柜台后面：这一举措既震慑了罪犯又影响到了对减充血药物有合法需求的人。为了避免这种不便，制药公司推出的非处方药中含有一种密切相关的减充血剂化合物——去氧肾上腺素（PE），该药品是伪麻黄碱的方便替代品，已被批准用于药物用途。然而，可用的有限证据表明去氧肾上腺素在目前批准的剂量下无效，而更高的剂量可能是安全有效的，这又进一步会诱发使用风险。

除了了解前体监管对甲基苯丙胺使用的影响之外，更广泛的挑战是了解成功控制甲基苯丙胺供应是否会减少吸毒带来的整体问题。从理论上讲，较低的毒品可获得性会相应減少使用，从而有可能降低药物滥用的人数。然而，在现实世界中，吸毒者习惯于根据可用性和成本从使用一种药物转移到另一种药物。尽管这样不太可能完全替代，并且使吸毒带来的危害可能下降，但目前缺乏经验证据来预测这种替代是否会总体上减少与毒品相关的危害。事实上，一些毒品市场的转变可能不仅增加危害程度，还可能需要毒品和酒精行业的能力转变。明确在兴奋剂和阿片类药物使用之间的转变之后可以看到这方面的一个例子，主要危害是从精神并发症转变为致命的过量服用，并且需要明显不同的治疗和预防方法。有鉴于此，有学者建议需要仔细监测与此类毒品市场变化相关的相对危害，以便确定哪些毒品管控和干预措施具有最理想的公共卫生结果。

（四）甲基苯丙胺前体监管对管控可卡因问题的适用性

自20世纪80年代以来，联合国一直鼓励各国控制用于制造甲基苯丙胺、海洛因和可卡因的商业化学品，目的是限制毒品的供应并因此限制其产生的后果。然而，对政策影响的研究相对较晚。第一项评估其对甲基苯丙胺影响的研究发表于 2003年，第一项评估其对海洛因影响的研究发表于 2013年，第一项评估其对可卡因影响的研究发表于2014年。

控制商业化学品构成了一种环境型毒品预防模式——它不是针对个体的吸毒者、毒贩或生产者，而是试图改变他们发挥作用的环境。詹姆斯•坎宁安（James K. Cunningham）等学者在其研究中评估了一种可卡因控制/预防的自然实验：美国可卡因的供应是否受到美国联邦对可卡因制造化学品的监管的影响，包括氧化剂高锰酸钾利高锰酸钠——可卡因的所谓“窒息化学品”，即对可卡因的核心和在可卡因生产过程中难以替代的化学品，其中美国是主要生产国。他们调查了联邦基本化学品法规是否影响了美国可卡因缉获量、价格和纯度，这些均是可卡因供应的指标。该研究团队认为，美国对甲基苯丙胺前体监管的经验同样适用于管控可卡因问题，1989~2006年的基本化学品控制与可卡因供应量的显著下降有关。这一发现与对甲基苯丙胺和海洛因的化学管制研究一致，使对易制毒化学品监管（基本化学品和前体化学品）成为第一个对主要非法药物产生如此广泛影响的政策。